世界時訊:如何化解地方債務風險?
        2023-06-27 15:12:52    騰訊網

        “中國公共債務的風險主要在地方債上,中國地方債占GDP的比例高達74%,這個比例在全球主要國家中可能是最高的,美國、德國不到30%,法國、英國不到10%。中國該如何應對地方債風險?”

        公共債務風險主要在地方債上


        【資料圖】

        我們先來看看中國公共債務水平。截至去年底,中國政府的整體杠桿率大約100%,低于美國的145%、日本的260%,低于意大利、加拿大、法國、英國。跟發達國家相比,中國政府的杠桿率似乎不算太高,但是要考慮到我們還是一個轉型國家。

        最重要的是,中國政府的債務結構跟歐美國家有很多的區別。歐美國家主要是中央政府借債,地方政府的債務比例很低。中國相反,中央政府的債務比例很低,地方債務是大頭。中國地方政府負債率在全球主要國家中應該是最高的。所以,中國政府債務的風險主要集中在地方債上。

        中國地方債務主要包括一般債、專項債和隱性債。

        截止到去年年底,地方的一般債和專項債加起來是35萬億左右。隱性債主要是城投債,規模更大、風險更高。我們重點關注城投債。

        城投債,主要是地方政府的國有融資平臺的所有債務,包括公開發行的債券,還包括銀行貸款,以及其它非標債務。這些融資平臺是國有的,而且很多債務由地方政府擔保和背書。所以,城投債也可以算作是地方政府的債務。

        去年年底,全國3000多家城投平臺,城投債規模在54萬億左右,超過一般債和專項債的總和。當然,城投債具有相當的隱蔽性,還有不少估計沒有統計進來,有些機構預測達到70萬億。

        城投債為何會大規模膨脹?

        城投債崛起于2008年金融危機時期的“四萬億”救市計劃,然后在2016年宏觀經濟政策擴張中大規模膨脹。

        2008年金融危機爆發后,中國政府推出了“四萬億”救市計劃。

        錢哪里來?中央政府安排了1.18萬億元資金,另外2.82萬億元由地方政府出資。

        當時,地方政府財政預算資金不足,只能通過借貸融資。當時受舊預算法的約束,地方政府不能直接借債融資,不能單獨發行債券,也不能直接向銀行借錢。怎么辦?

        2009年,央行就出臺了一個政策,支持地方政府設立國有融資平臺(城投企業),然后以融資平臺的名義發行債券、向銀行貸款。這個政策相當于繞開了預算法,幫助地方政府快速融資。

        這下不得了,地方融資平臺在全國各地大規模設立,然后開始大舉借錢。2009年,城投債券發行規模為1572億元,2012年達到1.5萬億。

        接下來,就是2016年供給側改革、棚改貨幣化,三四線城市大規模投資,刺激城投債大規模增加。

        2016年城投債券規模突破2萬億元,凈融資接近1.5萬億元。

        2021年達到巔峰,發行規模5.5萬億元。

        上面這些都只是城投債債券,是在債券市場上公開發行的,還只是冰山一角。而真正的大頭,是冰山之下的,就是銀行貸款、其它金融機構的貸款以及其它債務。

        公開發行的城投債券,審批權在中央,中央一般是寬兩年緊兩年。但是地方的這些銀行信貸和其它債務,具有隱蔽性,就比較難控制,這類債務大規模增加。到目前為止,除了公開發行的城投債券,其它的隱性的城投債達到幾十萬億,不低于40萬億。

        很多人想,地方政府借這么多錢干什么呢?

        地方政府借錢投資,利用城投平臺借錢投資,主要投什么?包括公路、公園、水電、公交車等基礎設施和城市運營服務,還包括福利性質的保障房,以及營利性質的高速公路、房地產、旅游景區等等。

        這里面,地方政府、地方城投、地方銀行組成一個三角關系。地方政府通過地方城投向地方銀行借錢,然后購買國有土地(使用權)。地方政府可以獲得土地出讓金收入。地方城投獲得土地后,一般是先開發土地,然后建設基礎設施、保障房,或者將土地使用權賣給房地產企業。

        地方政府的土地出讓金驅動,以及其它利益驅動,同時銀行和利率缺乏價格的剛性約束,導致城投企業借錢越借越多,風險越來越大。

        城投債的風險有哪些?

        第一,債務率太高。

        城投債規模超過了一般債和專項債的總和,如果加上城投債,地方政府的廣義負債率大幅度增加。像天津城投債1.2萬億元,加上城投債,廣義債務率達到530%。貴州和云南城投債都達到1.1萬億元,加上城投債,廣義債務率都超300%。

        第二,償還高峰期。

        這幾年是城投債償債高峰,每年兩三萬億,今年接近4萬億,歷史最高。

        第三,投資回報率極低。

        城投平臺,整體投資回報率中位數降到1%以下,投資回報率還不如銀行存款。

        第四,償債能力脆弱。

        城投平臺現在缺凈資產、缺流動性、缺現金,現金流凈額跟債務比降至0.02%。可見,城投企業沒有足夠的現金還債。

        城投企業陷入流動性困境,沒有足夠經營性收入,也沒有足夠的貸款。城投平臺大量借新還舊,借錢還舊債。問題是,現在借錢也不好借,5月份城投債凈融資是下降的。按這個趨勢下去,借新還舊都比較難滾動。

        如何化解地方債風險?

        首先是要不要救,如果要救,我們看怎么救。可能有這么幾個辦法:

        第一,統一“印錢”。

        光靠地方解決不了,財政也無能為力,只能靠貨幣口“印錢”?!坝″X”的方式可能有兩種:一是降息,降息稀釋債務,地方用低利率債務置換高利息債務,持續降低債務負擔。二是央行可能設立一個結構性工具,專門給地方債提供流動性支持。

        我之前說過,接下來貨幣政策的主要任務就是化解地方債務,龐大的地方債務將牽引貨幣政策走向降息。

        第二,結構優化。

        用高信用債置換風險債。中央部門、省級政府、計劃單列市發行再融資債券,置換地方縣市的風險債券,降低地方尤其是縣市的債券比例和風險。

        第三,銀行展期。

        地方政府牽頭,地方城投跟商業銀行協商展期,拉長債務周期,將本金償付押后,降低利率。但是,這樣操作一定要注意銀行風險。

        第四,開源節流。

        開源包括地方盤活國有資產,將國有資產經營權打包給銀行獲得貸款。但是,不能大規模啟動股權財政,這樣會導致大規模的國進民退。當然,最主要的開源還是發展經濟。

        另外,節流也很重要,精兵簡政,降薪減支,減少行政類的公共支出,減少低效無效的基建投資。

        上面這四種辦法,我未必完全支持,只是事已至此、木已成舟,債務化解難于上青天,可能是沒辦法的辦法。

        關鍵詞: