本輪限制政策是美國限制對華科技投資的第三輪嘗試，其影響較為有限，同時還取決于其他國家的配合協調程度，但是也容易被市場誤解、高估其影響。中國要避免干擾，做好自己的事情

圖/視覺中國

(資料圖)

文 | 徐奇淵 趙海 侯蕾

編輯 | 郝洲、王延春

8月9日，美國總統拜登簽署了限制對華投資的行政令，限制企業和個人對中國的新增投資，特別是針對半導體和微電子、量子技術、人工智能領域的投資，相關投資必須向美國政府申報。之后美國財政部也宣布，就即將制定的實施細則公開征求意見，因此可能還存在一定調整空間。

在拜登政府的對華競爭戰略當中，這項措施是在科技領域實施“保護議程”的重要組成部分，是繼限制中國對美投資、管制美國對華技術出口、制裁中國涉軍公司、爭奪中國科技人才等一系列政策之后的進一步升級措施。

日本媒體分析認為，這表明美國對華限制已經從商品領域拓展到了資金流動。但是這種觀點容易誤導，存在兩方面問題：其一，之前美國已經對中國實施過資金流動的限制措施，比如限制養老金、退休金投資中國資產，也曾加碼限制中國赴美投資，所以該政策并非首次涉及資金流動；其二，雖然這次措施看起來是限制資金流動，但實際上仍然聚焦于中美在高技術領域的博弈，和之前的出口管制措施形成呼應、互相強化。

從這些視角來看，新的措施并沒有走出原來對華戰略競爭的框架，其出發點和落腳點仍在商品、技術領域，所以對中國金融市場本身的影響較為有限。但是這次新的限制措施也并不是說沒有新意，而且還會產生一些新的影響。

限制對華科技投資的第三輪嘗試

本輪限制政策是美國限制對華科技投資的第三輪嘗試。這是由于此前兩輪的嘗試效果不佳，事實上本輪限制措施也是前兩輪做法的一種折中方案。

第一輪嘗試，建立對華投資的全面審查，該做法暫時失敗。2018年，在美國國會討論《出口管制改革法案》和《外國投資風險審查現代化法案》期間，關于建立美國對外投資審查機制的呼聲就已經出現。2021年在參議院提案的《國家關鍵能力防御法案》（NCCDA）提出，設置“國家關鍵能力委員會”審查美國對包括中國在內的“受關注國家”的投資。該提案幾經周折，既未被納入2022年的《美國創新與競爭法案》，也未能加入《芯片與科學法》。其主要原因在于，該提案中的“國家關鍵能力”定義過于寬泛，涉及大量科技產品的供應鏈，對于監管機構執行和投資者合規來說難度太大，遭到包括美中貿易全國委員會與美國商會在內的行業團體普遍反對。

第二輪嘗試，設置企業層面的投資黑名單，但效力不明顯。針對中國“涉軍”企業，美國財政部公布中國軍工復合體名單（NS-CMIC），即所謂的投資黑名單，至今為止分三批列入了68家中國企業。制裁主要針對中國的大國重器、高科技行業，尤其是監控識別行業。中國企業被列入該名單后，美國主體將不得投資這些企業的公開交易證券和衍生證券等。考慮到清單中多為大型國有企業或高科技領軍企業，其在美融資比例并不大，雖然商湯科技因被列入清單而延遲了全球發售及上市，但總體而言該投資黑名單對中國清單企業的影響有限。

第三輪嘗試，當前對細分領域的限制，對其而言可行性提升。本次拜登政府簽署的行政令避免了前兩種做法的弊端，對其來說更具有可行性。拜登政府意識到了建立全面投資審查機制的困難，轉而優先用行政令建立“分層監管機制”，以避開國會爭論、減少商界阻力。此次行政令明確針對半導體和微電子、量子技術、人工智能領域的投資，精準限制并按需調整對華科技投資政策。美國財政部已擬定部分實施細則并公開征求意見，其中包括針對上述領域的技術和產品設立申報要求，或明確禁止某些交易。行政令中也指明，本項投資禁令涉及領域還可能作出調整，或者配合其他行動以提高該禁令的有效性。

投資限制措施的負面影響

投資限制措施涉及半導體、量子技術、人工智能等領域，這些領域是中美科技競爭的關鍵領域。此前美國的小院高墻措施也一直以技術限制為主。在中國受到美清單制裁的1000余家實體中，有60%左右被列入出口管制實體清單，對這些企業的制裁均是為了限制中國獲取相關技術。本次投資限制措施雖然限制對象是投融資，但其出發點仍然是技術領域的小院高墻措施。

投資限制措施再次警示金融脫鉤風險。特朗普執政末期，美國曾針對中國設立金融制裁清單，禁止美國投資者交易清單企業證券，部分中國企業被移除出納斯達克、標普、道瓊斯、明晟指數，中國在美國上市的三大電信運營商被紐交所摘牌。2022年3月，美國證券交易委員會依據美國《外國公司問責法案》將百勝、百度等11家企業分兩批列入“摘牌暫定清單”。如前文所述，雖然這次對投資的限制仍然是著眼于技術限制，但這也表明，中美科技領域的脫鉤已經進一步延伸到了金融投資領域，并再次警示金融脫鉤風險。

投資限制措施本身影響有限，但其影響可能被市場高估甚至沖擊市場信心。近年來國際地緣政治風險上升，尤其是烏克蘭危機爆發后在華外資企業對于中美經貿脫鉤的擔憂日益增加。雖然對華投資總體平穩，但在跨國企業“內部脫鉤”已經出現，企業采取股權分拆將中國業務與總公司剝離，或針對中國與非中國業務開發不同的供應鏈系統、數據存儲系統等，顯示企業對脫鉤前景并不樂觀。此時美宣布限制對華科技投資直接將脫鉤隱憂轉為現實，將對其他領域對華投資信心產生直接沖擊。

美國單邊政策思路將變得更加清晰。其一，是先限制流入后限制流出。早在2018年，美國的外資投資委員會（CFIUS）就進行了重大改革擴權，此后CFIUS否決了一系列中國企業對美國投資交易，導致中企對美科技并購近乎斷絕。在此基礎上，美國甚至開始對存量中資企業采取限制措施。在限制技術導向的中資流入基礎上，拜登政府將把政策擴展到限制美資流向中國方向上來，所以本輪限制措施也有人稱之為反向CFIUS。

其二，在投資領域方面本輪行政措施僅關注最敏感的細分領域。比如禁止美資對量子計算、先進半導體和人工智能這些領域進行直接投資，在極端情況下不排除進一步擴大化。

其三，本輪行政措施還是會慎重處理流量與存量關系。存量來看，2020年美國對外總資產中的近6900億美元投資在中國，這一規模的存量資產事關美國重大經濟利益，因此美國在處理增量與存量的關系方面會比較慎重，防止政策外溢引發其自身的重大經濟波動。

其四，美國還可能強拉其他國家加入聯合限制措施。此前美國國會未能通過《國家關鍵能力防御法案》（NCCDA），就是遭到了美國商會和美中貿易全國委員會等團體的強烈反對。商界反對的理由是美國企業可能相對于其他國家處于競爭劣勢。在此輪行政令制定的過程中，美國財政部一直在與包括歐盟在內的其他國家政府接觸，以確保它們的配合，使其不會在美國頒布限制措施后向中國提供相關投資替代美國。除歐盟，美國還可能通過“芯片四方聯盟”、七國集團、美歐貿易技術委員會、印太經濟框架這些平臺來鼓動盟國聯合對華限制敏感領域的投資。

做好自己的事，改善對外關系

事實上本輪投資限制措施的影響較為有限，同時還取決于其他國家的配合協調程度，但是也容易被市場誤解、高估其影響。在今年初該政策處于醞釀階段，就有自媒體把這項政策夸大為“超級大新聞”、對中國科技產業發展“殺傷力巨大”。就事實而言，該政策對中國特定行業、企業確實會有雪上加霜的影響，但從宏觀視角來看，2022年美國公司在華直接投資金額約為110億美元，即使禁止其中部分投資，在2022年中國吸引的外商直接投資1891億美元中占比也較低，其對中國宏觀經濟的直接影響相當有限。因此我們要避免干擾，做好自己的事情。此外還要注意以下三個方面：

扭抱融合，繼續深化改革開放發揮規模優勢。中國的市場規模大、吸引力強，對外資企業來說仍是重要的投資目的地。我們近期對歐美日三大商會的調研顯示，在地緣政治等因素沖擊下，外資企業普遍采取了加強本土化的方式來確保其中國業務、母公司業務能夠在復雜環境下盡可能穩定運轉。這一方面說明外資企業對潛在極端風險的擔憂，另一方面也說明中國市場仍具有很強吸引力。我們應當堅持二十大指出的方向，堅定不移推進高水平對外開放，以超大國內市場規模作為最重要的營商環境來吸引外資持續流入。具體來說，金融市場的對外開放要進一步加快，國內的金融基礎設施、投融資監管更要及時跟進，力求形成高效引導資本投資關鍵科技產業的新體制，同時統籌好金融發展與風險防范。在民用高科技領域擴大開放合作步子可以邁得更大些，縮小準入限制、強化依法行政、穩定開放預期、增強市場信心，使中國經濟與外資和國際產業鏈更深度扭抱融合。

加強對話，穩妥處理中美關系中的敏感問題。自2018年中美經貿沖突以來，中美關系持續緊張。2023年初以來的氣球事件被美國國內反華輿論裹挾，成為其進一步升級、擴大對華科技投資限制的借口。但與此同時中美又在經濟、金融、氣候變化等多個領域具有合作的訴求。2023年4月美國財長耶倫的講話也提到，中美經濟脫鉤將是“災難性的”，美對華“國家安全措施”并非企圖阻止中國經濟和科技發展、獲取競爭優勢。面對中美關系的復雜多變，中美雙方應加強溝通對話和政策協調，在宏觀經濟調整、債務減免、氣候變化等全球性問題上開展務實合作，雙方要對可能升級緊張關系的敏感問題做好預案，通過相向而行、力爭為雙邊經貿關系的深化發展創造有利的外部環境。

求同存異，積極改善與其他西方國家的關系。美國單邊保護主義政策的效果，在很大程度上取決于有多少國家愿意跟隨、配合。但是保護主義的做法并不符合全球化的趨勢，就經濟動機而言，其他國家也缺乏動力來執行美國的限制措施。但是價值觀貿易、地緣政治沖突使得中國外部發展環境更為復雜。我們要看到，美國并不等同于整個西方世界，中國仍有可能、而且很有必要積極推動外部環境的改善，通過求同存異，從而削弱和化解美國單邊保護主義政策的影響。

只要我們堅定不移深化改革擴大開放，在國內不斷增強經濟社會發展的動力和活力，在國際上積極擴大統一戰線，中國經濟就仍有巨大的發展空間。

（作者徐奇淵為中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員、趙海為助理研究員、侯蕾為副研究員?）

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